12.1. Содержание межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федера¬ции, органами государственной власти субъектов РФ и местного са¬моуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности орга¬нов власти в области составления, утверждения и исполнения бюдже¬тов и бюджетного процесса.
Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
Межбюджетные отношения базируются на следующих прин¬ципах:
• распределение и закрепление расходов и доходов бюдже¬тов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль¬ных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
12.2. Трансформация межбюджетных отношений
Принципы действующей в настоящее время системы меж¬бюджетных отношений были созданы в 1994 г. Они обеспечили переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. В качестве основы для расчетов бюджетные расходы 1991 г. ис¬пользовались с последующим их доведением до года, принимаемого за базовый по доходам, но это привело к усилению субъек¬тивизма при принятии конкретных решений об объемах финансирования.
К негативным можно также отнести следующие моменты:
1) система не создавала в полной мере условия для обосно¬вания закрепления расходных полномочий для каждого уровня бюджетов;
2) трансферты из Федерального фонда финансовой под¬держки субъектов Российской Федерации (ФФПР) стали прева¬лирующей формой финансовой поддержки из федерального бюд¬жета, устранив альтернативные варианты решения проблемы бюджетной обеспеченности регионов. В целом отсутствовал ком¬плексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
3) в системе межбюджетных отношений не уделялось должного внимания институциональным реформам, направлен¬ным на сокращение бюджетных расходов;
4) отсутствует должная заинтересованность органов госу¬дарственной власти субъектов РФ и органов местного само¬управления в увеличении налогового потенциала и росте собст¬венных бюджетных доходов;
5) отсутствует нормативная база для обоснования потребно¬стей в бюджетных расходах;
6) не решается главная проблема по сокращению дотаци¬онности бюджетов субъектов РФ, устранению необоснованных встречных финансовых потоков;
7) трансферты из ФФПР касаются лишь текущих расходов и не влияют на территориальное перераспределение государст¬венных инвестиций;
8) нерешенность проблем межбюджетных отношений влия¬ет на усиление противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а по¬следних — с органами местного самоуправления.
Для устранения существующих недостатков и реформирова¬ния межбюджетных отношений необходимы:
1) повышение эффективности функционирования регио¬нальных бюджетных систем, оздоровление региональных фи¬нансов;
2) сокращение дотационности и количества дотационных территорий;
3) минимизация встречных финансовых потоков;
4) обусловленность выделения средств и повышение кон¬троля и ответственности за их использование регионами;
5) обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий;
6) создание механизмов выборочной инвестиционной под¬держки территорий;
7) использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реали¬зации отдельных программ и проектов;
8) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в уве¬личении производственного и налогового потенциала террито¬рии, рационализации расходов и обеспечении сбалансированно¬сти бюджетов;
9) обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
10) обеспечение соответствия федеральному законодательст¬ву соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подпи¬санных в рамках договоров между федеральными органами госу¬дарственной власти и органами власти субъектов РФ о разгра¬ничении предметов ведения и полномочий.
12.3. Разграничение доходов в бюджетной системе
Рассмотрим механизм разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы.
Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ предлага¬ется производить по единым базовым нормативам, закрепленным в Федеральном законодательстве не менее чем на три года.
На 1999—2001 гг. устанавливаются базовые нормативы от¬числений в бюджеты субъектов РФ от:
• налога на добавленную стоимость на товары, работы, услуги, производимые, выполняемые, оказываемые на тер¬ритории РФ;
• налога на прибыль предприятий;
• подоходного налога с физических лиц;
• акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, про¬изводимые на территории РФ;
• акцизов на остальные товары, производимые на террито¬рии РФ, кроме акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили;
• других федеральных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.
Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджета¬ми должно производиться на основе базовых или минимальных нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных обра¬зований не менее чем на три года.
Для повышения самостоятельности территориальных бюдже¬тов, сокращения их дотационности и стимулирования мобили¬зации собственных бюджетных средств сверх доли НДС, закреп¬ленной на постоянной основе за консолидированными бюдже¬тами субъектов РФ или местными бюджетами, может осуществ¬ляться бюджетное регулирование через нормативы отчислений от НДС в счет определенных по единой методике трансфертов с соответствующим сокращением общего объема ФФПР или фон¬да финансовой поддержки муниципальных образований.
Особую роль играет инвестиционная поддержка развития ре¬гионов. Ее предполагается осуществлять по двум направлениям:
• социальному — в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе;
• производственному в рамках Бюджета развития РФ, в ос¬новном на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и регио¬нальных программ, программ и проектов отраслевого финанси¬рования и другие капиталовложения. В рамках ФРР осуществля¬ется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направ¬лены на создание единой социальной инфраструктуры, мини¬мально необходимой для реализации установленных Конститу¬цией РФ и федеральным законодательством гарантий.
Обязательное условие для выделения средств ФРР — разра¬ботка органами власти субъектов РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на тер¬ритории субъекта РФ.
Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий
Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфра¬структуры регионов осуществляется по заявкам органов испол¬нительной власти субъектов РФ, представляющих их в пределах максимальной доли конкретного региона в ФРР.
Правительство РФ рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществлять¬ся по социальному направлению ФРР. При этом доля федераль¬ного бюджета не может превышать 50% общего объема финан¬сирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюд¬жетов субъектов РФ и других источников.
Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджетов субъектов РФ и других, источников финансирования. Если же заявки субъектов РФ не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.
В качестве одного из крупнейших критериев при выделении государственных инвестиций предлагается использовать пред¬ставление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование с указанием конкретных сумм по годам.
Условия предоставления и использования финансовой по¬мощи из федерального бюджета устанавливаются федеральным законодательством, соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из фе¬дерального бюджета, должна использоваться под контролем тер¬риториальных органов Федерального казначейства и федераль¬ных контрольных органов.
Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федераль¬ного бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, принимает на себя определенные обязательст¬ва. Он не вправе:
• обеспечивать для государственных служащих, финанси¬руемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюдже¬тов, лучшие условия оплаты труда по сравнению с госу¬дарственными служащими федеральных учреждений;
• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;
• предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.
Наряду с кредитованием регионов из средств ФРРФ с целью усиления стимулирующего воздействия предполагается исполь¬зовать инфраструктурные кредиты Международного банка ре¬конструкции и развития, распределяемые между регионами, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на про¬ектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внут¬ренний и внешний рынок ценных бумаг.
Кроме кредитной ФРРФ будет иметь компонент технической помощи.
