Бюджетная система России
6.1 Принципы построения
бюджетной системы
Государственный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.
Через государственный бюджет происходит перераспределение части валового национального продукта путем аккумуляции и мобилизации средств, выделения и использования финансовых ресурсов.
Государственный бюджет — центральное звено финансовой системы Российской Федерации. Он играет активную роль в функционировании экономики, ее поступательном и динамичном развитии.
Бюджетная система Российской Федерации (рис. 6.1) состоит из бюджетов трех уровней:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных вне¬бюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты.
Схема бюджетной системы РФ
Целевой бюджетный фонд — централизованный фонд денежных средств, создаваемый за счет доходов, используемых по целевому назначению, или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или других поступлений и используемый по отдельной смете.
Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Принципы функционирования бюджетной системы:
• единство бюджетной системы;
• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• полнота отражения доходов и расходов бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов;
• сбалансированность бюджетов;
• эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее или совокупное покрытие расходов бюджетов;
• гласность;
• достоверность бюджета;
• адресность и целевой характер использования бюджетных средств.
6.2. Функционирование бюджетной
системы России
В связи со сложной финансовой ситуацией в РФ, сложившейся с исполнением бюджетных обязательств в 1998 г., принимались меры по обеспечению экономии государственных расходов и снижению бюджетной нагрузки особенно в части инвестиций. Была разработана соответствующая программа.
Кризис в производственном секторе и последовавшая за ним глубокая депрессия привели к тяжелейшему бюджетному кризису. Возросла государственная задолженность. Бюджетные долги были многократно воспроизведены во всех секторах экономики. Это привело к ухудшению расчетно-платежной дисциплины. Неплатежи в хозяйственном комплексе страны достигли в 1997 г. рекордной отметки — 31,3% к ВВП. Заметно ухудшилось финансовое состояние предприятий, они испытывают острый недостаток оборотных средств. Краткосрочные резервы экономического роста в значительной мере исчерпаны.
Возникла острая необходимость наведения порядка в расходовании бюджетных средств и осуществлении бюджетного процесса.
Экономию государственных расходов предполагается осуще¬ствить за счет создания базы для формирования и исполнения реального федерального бюджета по следующим направлениям.
1. Сокращен перечень прямых получателей бюджетных средств. Установлен порядок, в соответствии с которым прямым получателем или главным распорядителем средств федерального бюджета может быть федеральный орган государственной вла¬сти, входящий в структуру федеральных органов государствен¬ной власти. При этом ряд прямых получателей средств феде¬рального бюджета, не являющихся федеральными органами го¬сударственной власти, сохранен в качестве главных распорядителей средств федерального бюджета в связи с невозможностью возложения обязанностей по их финансированию на какой-либо федеральный орган государственной власти, а также из-за спе¬цифики и значимости выполняемых ими работ.
2. В общей сумме расходов на оплату труда работников бюд¬жетных организаций, находящихся в ведении федеральных орга¬нов государственной власти, средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляют в среднем 19%. В настоящее время применяется около 30 видов доплат, надбавок, других выплат, носящих обязательный харак¬тер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего харак¬тера. В учреждениях образования доля привлеченных средств составила 50% и более.
Проведенная инвентаризация условий оплаты труда и выплат стимулирующего характера требует их упорядочения и совер¬шенствования системы оплаты труда на основе ETC по следую¬щим направлениям:
• закрепление за вышестоящими организациями права определять лимит численности и размер фонда оплаты тру¬да бюджетных организаций, находящихся в их ведении;
• унификация применения многочисленных отраслевых норм оплаты труда, установленных как законодательным путем, так и на основе отдельных решений Правительст¬ва РФ и Минтруда России, с последующим переходом от тарифной сетки к ETC;
• применение принципов формирования фондов оплаты труда, предусмотренных для государственных служащих, к оплате труда работников бюджетных организаций;
• определение критерия, по которому в зависимости от до¬ли использованных внебюджетных средств можно переводить организации из разряда бюджетных в разряд доти¬руемых с использованием средств федерального бюджета по другим направлениям.
3. Результаты инвентаризации счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, показали, что по состоянию на I января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных орга¬низациях открыто 28206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, из них: 13734 — суммы по поручениям; 4777 — специальные средства; 4449 — другие внебюджетные средства; 5246 — внебюджетные средства учрежде¬ний и организаций, финансируемых за счет средств федераль¬ного бюджета и не являющихся самостоятельными распорядителями средств федерального бюджета.
4. Начиная с 1998 г. постепенно сокращается прямая финансовая поддержка сельского хозяйства, финансирование которого предполагается в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования предприятий и организаций агропро¬мышленного комплекса и лизинговый фонд, а также федераль¬ный и региональные продовольственные фонды, обеспечиваю¬щие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве. Снизится финансирование за счет средств федерального бюджета транспорта в связи с постепенным переходом отдельных его видов на самоокупаемость, осуществлением структурной перестройки на железнодорожном и морском транспорте.
С 1999 г. предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, лесным поселкам, организациям, занимающимся на¬родными художественными промыслами.
5. Установлены натуральные и стоимостные лимиты потреб¬ления электро- и теплоэнергии. В целях исключения возможно¬сти образования новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии предусматривается:
1) обеспечение получателями средств федерального бюдже¬та при представлении в Минфин России возвратной росписи установленных лимитов бюджетных обязательств полного соот¬ветствия бюджетных назначений по оплате коммунальных услуг согласованным лимитам потребления тепло- и энергоресурсов;
2) увязка сводных возвратных лимитов бюджетных обязательств в разрезе экономических статей расходов по каждому прямому получателю бюджетных средств с бюджетными обяза¬тельствами всех бюджетных организаций, находящихся в ведении прямого получателя. Предусмотрена схема утверждения росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита феде¬рального бюджета, обеспечивающая процедуру согласования смет расходов организаций, находящихся в ведении прямых получате¬лей средств федерального бюджета, с прямыми получателями бюджетных средств, с последующим представлением в Минфин РФ смет по каждому получателю средств федерального бюджета;
3) обеспечение получателями средств федерального бюджета соблюдения установленных лимитов потребления тепло- и энергоресурсов;
4) обеспечение Федеральной службой по валютному и экс¬портному контролю РФ (ФЭК) совместно с Минтопэнерго Рос¬сии соблюдения цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы и другие коммунальные услуги, устанавливаемых межрегиональ¬ными комиссиями, с целью соблюдения их единства для бюд¬жетных организаций всех уровней вне зависимости от сроков оплаты услуг и их минимизации, в том числе за счет ликвида¬ции непроизводственных расходов.
6. Погашение кредиторской задолженности возможно за счет проведения следующих мероприятий:
• сокращения и минимизации дебиторской задолженности, а также исключения в последующем возможности отвле¬чения средств на эти цели;
• направления остатков внебюджетных средств, находя¬щихся на счетах получателей средств федерального бюд¬жета на погашение кредиторской задолженности, с уче¬том их возможных поступлений;
• направления части средств текущего финансирования для погашения переходящей кредиторской задолженности, час¬ти кредиторской задолженности по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы, а также задолженности по денежным выплатам населению, возник¬шим у отдельных получателей средств федерального бюдже¬та в связи с использованием этих средств на другие цели;
• изыскания дополнительных источников поступлений средств, в том числе за счет мер по экономии расходов, подлежащих целевому направлению на погашение задол¬женности, а также дополнительных доходов, получаемых от использования федерального имущества;
• привлечения средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений и организаций, выполняющих работы в интересах отдельных регионов.
7. Мингосимуществом РФ проводится работа по сплошной инвентаризации федерального недвижимого имущества. Жесткая система учета этого имущества позволит увеличить доходы от его использования, которые в настоящее время явно не соответствуют объему находящейся в федеральной собственности недвижимости.
Полная инвентаризация позволит решить следующие важ¬нейшие задачи:
• создание единого реестра объектов федерального недви¬жимого имущества, эффективной и гибкой системы контроля за соблюдением порядка использования и содержа¬ния этих объектов;
• урегулирование имущественных отношений, связанных с использованием федерального недвижимого имущества;
• создание эффективной системы учета средств, получае¬мых бюджетными организациями от использования за¬крепленной за ними федеральной собственности, а также контроль за целевым использованием этих средств;
• повышение эффективности использования объектов фе¬дерального недвижимого имущества при выявлении зда¬ний, сооружений и помещений, нуждающихся в реконст¬рукции и капитальном ремонте, и определение порядка их дальнейшего использования.
Анализ результатов инвентаризации показывает недостаточ¬ность бюджетных средств, выделяемых для финансирования объ¬ектов федерального недвижимого имущества. Необходимо разра¬ботать механизм возмещения организациям — арендодателям имущества расходов по его ремонту и содержанию, а органам, упол¬номоченным управлять федеральным имуществом в регионах, — расходов, связанных с организацией контроля за использованием принадлежащего Российской Федерации недвижимого имущества и поступлением доходов от его аренды в федеральный бюджет.
6.3. Бюджетный кодекс — правовая основа
бюджетной системы
Бюджетный кодекс — это свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных отношений, уста¬навливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджет¬ного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетные отношения включают:
1) отношения, складывающиеся в процессе формирования до¬ходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рас¬смотрения проектов бюджетов всех уровней, утверждения и ис¬полнения бюджетов, контроля за их реализацией.
Бюджетное законодательство состоит из:
• бюджетного кодекса и федеральных законов о федераль¬ном бюджете на соответствующий год;
• законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соот-ветствующий год;
• нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соот¬ветствующий год и других федеральных законов;
• законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления. Если нормативные правовые акты противоречат бюджетно¬му кодексу, то применяется бюджетный кодекс.
Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привле¬чения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Указы Президента Российской Федерации регулируют бюд¬жетные отношения, возникающие в процессе формирования до¬ходов и осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муни¬ципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процес¬сом составления и рассмотрения проектов бюджетов, утвержде¬ния и исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.
Правительство Российской Федерации принимает норматив¬ные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, ко¬торые не могут противоречить бюджетному кодексу. Органы го¬сударственной власти субъектов РФ и органы местного само¬управления принимают нормативные правовые акты, регули¬рующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.
Если международным договором Российской Федерации ус¬тановлены другие правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется принятие внут¬ригосударственных актов.
