14.1. Содержание и макроэкономическая основа составления бюджета
Бюджетный процесс представляет собой четко формализованную по¬следовательность действий, связанных с составлением проектов бюд¬жетов, рассмотрением и утверждением бюджетов, их исполнением, государственным и муниципальным финансовым контролем.
Участниками бюджетного процесса являются органы, обла¬дающие бюджетными полномочиями:
• Президент РФ;
• органы законодательной и представительной власти;
• органы исполнительной власти;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители бюджетных средств;
• другие органы, на которые возложены бюджетные, на¬логовые и другие полномочия.
Кроме того, участниками бюджетного процесса являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Для составления проектов бюджетов разрабатываются про¬гнозы социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также осуществляется подготовка сводных финансовых балансов.
Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандар¬тов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответст¬вии с другими нормами и нормативами, установленными зако¬нодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.
Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Прези¬дента РФ.
Составление проектов бюджетов — прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное со¬ставление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финан¬совые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
В проекте закона о бюджете содержатся основные характери¬стики бюджета:
• общий объем доходов;
• общий объем расходов;
• дефицит бюджета.
В проекте закона о бюджете в доходной его части содержатся также:
• прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;
• нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы;
• нормативы централизации доходов бюджетов других уровней бюджетной системы для целевого финансирова¬ния централизованных мероприятий.
В проекте закона о бюджете устанавливаются расходы по следующим показателям:
• расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов;
• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
• объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих финансовую помощь;
• распределение бюджетных ассигнований по главным рас-порядителям бюджетных средств в соответствии с ведомст¬венной структурой расходов соответствующего бюджета;
• другие показатели.
Исходными макроэкономическими показателями для состав¬ления проекта бюджета являются объем ВВП на очередной фи¬нансовый год и темп его роста, а также уровень инфляции.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.
14.2. Процесс формирования федерального бюджета
Минфин РФ разрабатывает: проекты основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу; проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи¬нансовый год.
Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, средне¬срочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза сводного финансового баланса по территории РФ.
На первом этапе формирования федерального бюджета осуществляется разработка федеральными органами исполни¬тельной власти плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные мак¬роэкономические показатели, характеризующие состояние эко¬номики.
На основании выбранного плана-прогноза функционирова¬ния экономики РФ на очередной финансовый год Минфин РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расхо¬дов в соответствии с функциональной классификацией и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Одновременно Правительством РФ рассматриваются пред¬ложения об увеличении или сохранении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
На втором этапе формирования федерального бюджета производится распределение федеральными органами исполни¬тельной власти предельных объемов бюджетного финансирова¬ния на очередной финансовый год в соответствии с функцио¬нальной и экономической классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств, а также разработка пред¬ложений о проведении структурных и организационных преоб¬разований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия таких нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансо¬вый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государст¬венных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином РФ, Минэкономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесе¬ния его в Государственную Думу.
14.3. Рассмотрение и утверждение бюджета
Орган исполнительной власти, орган местного самоуправле¬ния вносят проект закона о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) ор¬гана, представительного органа местного самоуправления.
Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его ут¬верждения, определенный законом субъекта РФ, правовыми ак¬тами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение проекта закона до начала очеред¬ного финансового года.
Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты за¬конов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ вносятся органом исполнительной власти на рассмотрение и утверждение законодательным и представительным органом до принятия закона о бюджете на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом федерального закона о федераль¬ном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Правительство РФ до 1 августа текущего финансового года вносит на рассмотрение Государственной Думы проект феде¬рального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.
14.4. Чтения бюджета
Первое чтение. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи¬нансовый год в течение 30 дней со дня его внесения в Государ¬ственную Думу Правительством РФ.
При рассмотрении Государственной Думой проекта феде¬рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо¬вый год в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансо¬вый год, основные направления бюджетной и налоговой поли¬тики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект програм¬мы государственных внешних заимствований в части источни¬ков внешнего финансирования дефицита федерального бюдже¬та.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Прави¬тельства РФ.
При отклонении в первом чтении проекта федерального за¬кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и передаче его в согласительную комиссию в течение 10 дней ко¬миссия разрабатывает вариант основных характеристик феде¬рального бюджета, согласовывая характеристики с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроектами о вне¬сении изменений и дополнений в законодательные акты о на¬логах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
По окончании работы согласительной комиссии Правитель¬ство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согла¬сованные основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год, а также законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.
14.5. Корректировка бюджета
При снижении или росте ожидаемых поступлений в феде¬ральный бюджет, которые могут привести к изменению финан¬сирования по сравнению с утвержденным федеральным бюдже¬том более чем на 10% годовых назначений, орган исполнитель¬ной власти вносит проект федерального закона о внесении изме¬нений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Государственная Дума рассматривает законопроект во вне¬очередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.
Первое чтение проекта федерального закона о внесении из¬менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в Государственной Думе должно состояться не позднее чем через два дня со дня внесения законопроекта. При рассмот¬рении законопроекта в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ и доклад Счетной палаты РФ о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет. При рассмотрении в первом чтении законопроекта Го¬сударственная Дума принимает его за основу и утверждает но¬вые основные характеристики федерального бюджета.
Второе чтение проекта федерального закона о внесении из¬менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете проходит не позднее чем через пять дней со дня при¬нятия законопроекта в первом чтении. При рассмотрении проекта закона во втором чтении утверждаются объемы ассигнова¬ний по разделам и подразделам функциональной и ведомствен¬ной классификаций расходов бюджетов.
Третье чтение проекта закона проходит не позднее чем через три дня со дня принятия законопроекта во втором чтении. В третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не принимается в установленный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до принятия соответствующего законодательного ре¬шения.
14.6. Исполнение бюджета
Важнейший элемент бюджетного процесса — исполнение бюджета. В РФ действует казначейская система исполнения бюджетов. Органы исполнительной власти обеспечивают орга¬низацию и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех рас¬порядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Исполнение бюджетов осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, ко¬торая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов с поквар¬тальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.
Процедура финансирования заключается в расходовании бюд¬жетных средств.
В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели рос¬писи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюд¬жетных средств.
Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуще¬ствляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. Они не предоставляют права принятия обязательств по осуществлению расходов бюд¬жета и платежей.
Уполномоченный исполнительный орган и распорядители бюджетных средств доводят до всех нижестоящих распорядите¬лей и получателей бюджетных средств уведомления об измене¬нии бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня приня¬тия решения об их изменении. В течение 10 дней со дня полу¬чения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное уч¬реждение составляет и представляет на утверждение вышестоя¬щего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представле¬ния сметы распорядитель бюджетных средств ее утверждает.
Бюджетное обязательство представляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни¬кающую в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Лимит бюджетных обязательств — это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа¬теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.
Получатели бюджетных средств имеют право принятия обя¬зательств по осуществлению расходов и платежей путем состав¬ления платежных и других документов, необходимых для совер¬шения расходов и платежей, в пределах доведенных до них ли¬митов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.
Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюд¬жетных средств после проверки соответствия составленных пла¬тежных и других документов, необходимых для совершения рас¬ходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных уч¬реждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Он осуществляет процедуру подтверждения исполнения бюджетных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем спи¬сания денежных средств с единого счета бюджета в размере под¬твержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц.
Объем расходуемых бюджетных средств должен соответство¬вать объему подтвержденных бюджетных обязательств.
Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с дове¬денными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каж¬дого получателя бюджетных средств может быть связано с введением режима сокращения расходов бюджета, исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом о бюджете либо из-за перемещения бюджетных ассигнований главным рас¬порядителем бюджетных средств.
14.7. Процесс казначейского исполнения федерального бюджета
При казначейском исполнении федерального бюджета реги¬страция поступлений, регулирование объемов и сроков приня¬тия бюджетных обязательств, совершение разрешительной над¬писи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.
Исполнение федерального бюджета осуществляется на осно¬ве отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В про¬цессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществ¬ление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета находится в Банке России.
В целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать другие счета федерального бюджета.
Счета Федерального казначейства в Банке России и кредит¬ных организациях ведутся на основании договоров, заключае¬мых и исполняемых в соответствии с законодательством. Откры¬тие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их ре¬жима производятся при наличии соответствующего решения Федерального казначейства.
Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:
• перечисление и зачисление доходов федерального бюдже¬та на единый счет федерального бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным федераль¬ным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
• возврат излишне уплаченных сумм доходов;
• учет доходов федерального бюджета и отчетность о дохо¬дах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией.
